整理了《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条的全文内容、主旨和释义，以加深对大气污染防治法第十五条的理解。中华人民共和国大气污染防治法第十五条内容如下：
主旨国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定
大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序；按照公共．公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量；核发主要大气污染物排放许可证。
有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。
本条是对大气污染物总量控制和排污许可证制度的规定。
释义和理解本条是新增条款。
一、大气污染物总量控制和许可证制度是本次修订的重点之一，下面介绍一些背景情况：
1.实施大气污染物总量控制的必要性
七十年代中期以来，我国相继制定和实施了以污染物排放标准为基础的环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等环境管理制度。这些制度在对防治大气污染发挥了很大作用。但是我国的大气污染仍然呈不断加剧的趋势。城市大气污染也由过去的煤烟型污染向煤烟-机动车排气混合型污染转化，城市空气质量持续恶化；酸雨区由西南局部地区发展到现在的西南、华南、华中、华东四个大面积的酸雨区。在一些人口和工业密集的地区，大多数企业都能做到达标排放，但是由于污染源个数及排放总量的不断增加，当地大气环境容量有限，大气环境质量依然超过不同功能区的环境质量标准。因此，必须采取总量控制的办法，进一步控制城市和区域的大气污染。
2.实施大气污染物总量控制的经验
大气污染物总量控制制度源于国外。日本、美国、英国等国家建立了各自的大气污染物总量控制制度，取得了良好的效果。“六五”以来，我国环境保护部门开始进行总量控制的研究和试点工作，在上海、天津、沈阳、广州、太原、包头等16个城市开展了大气污染总量控制试点。“七五”期间，国家环保局和中国环境科学研究院总结和研究了国内外大气污染控制的大量资料和研究成果，编写了《城市大气污染总量控制方法手册》，为我国试行大气污染物排放总量控制提供了良好的技术支持。近年来，国务院及有关部门加快了污染物总量控制工作的实施步伐。《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》明确提出了“创造条件实施污染物排放总量控制”。1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中进一步提出：“要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物排放控制指标体系和定期公布制度。”国务院于1996年9月3日批复，原则同意《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》及其两个附件《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》。
3.大气污染物总量控制的类型及效果
目前，我国大气污染物总量控制分为两个层次和类型。一种是国家、省以及区域层次上的大气污染物总量控制，主要是根据国家制定的大气环境总体目标，编制大气污染物总量控制计划，将污染物排放指标分解下达，逐级实施总量控制计划，编制年度计划，实行年度检查、考核。一种是污染控制区或城市的大气污染物总量控制，主要是通过环境功能区划、污染源调查和评价，计算允许排放总量，进行总量指标分配，制定总量控制优化方案和分期实施方案，建立实施方案的监督管理体系。从全国来看，我国已拥有较规范的环境统计制度和一支初具规模的环境统计队伍，在全国范围内较为广泛地开展了排污申报登记制度，定期开展工业污染源和乡镇企业污染源调查工作，积累了大气污染排放源和排放量的资料；建立了全国环境监测网，具备了环境质量监测和污染源监测的基本能力，为大气污染物总量控制提供了必要的基础。
《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》规定了到2000年二氧化硫、烟尘、工业粉尘的排放总量，其中二氧化硫1995年排放量为2369.53万吨，2000年计划排放量为2460万吨；烟尘1995年排放量为1743.57万吨，2000年计划排放量为1750万吨；工业粉尘1995年排放量为1731.15万吨，2000年计划排放量为1700万吨。总量控制计划实施两年多来，在各级政府及环保部门、有关经济部门的共同努力下，我国主要大气污染物的排放量得得到一定程度的控制，1998年全国二氧化硫、烟尘的排放量分别为2090万吨和1452万吨，略低于“九五”期间主要污染物排放总量控制计划中规定的控制指标，为实现“九五”计划中规定的环境保护目标，打下了一定的基础。
4.排放许可制度
大气污染物排放总量控制是一项宏大的系统工程，必须有相应的与之配套的行政管理制度。排污许可制度正是与之配套的行政管理制度。通过排污许可证，对排污者排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等做出规定，对排污者的排污行为加以控制；通过对排污许可证的监督，及时掌握污染变化的动态状况，制定切实可行的污染控制对策，以改善超标区域的环境质量，防止未超标区域的环境质量下降。对持证者来说，必须按许可证要求依法排污，自行报告排污状况，接受管理部门的监督管理。谎报排污状况、超证排污、无证排污的行为都应受到法律的制裁。
实施排放大气污染物许可证制度工作可分为准备工作阶段、申报登记阶段、排污指标分配阶段、审核发证阶段、证后监督管理阶段。准备工作阶段是排放大气污染物许可证制度工作的基础，主要包括制定法规及管理规范等内容；申报登记是法律规定的一项基本制度，也是排污许可证的一项重要基础工作，它主要包括组织培训、企业填报、报表审核、注册登记、建立动态档案库；排污指标分配阶段主要是根据各地污染状况、地形、气象条件、污染源分布、排放特征以及环境管理的基础和水平，确定总量及控制路线，采用不同技术方法确定对所控污染源的排污限值指标；审核发证阶段主要是对排污者规定污染物的允许排放量、排污口的位置、排放方式、排放最高浓度等，对符合规定条件的排污者发放《污染物排放许可证》，对暂时达不到规定条件的排污者发放《临时污染物排放许可证》，同时要求其限期治理，削减排污量；监督管理阶段就是在排污许可证发放以后对企业执行排污许可证的情况进行管理，主要包括监督监测、监督检查、排污情况考核、到期换证等内容。
二、对于大气污染物排放总量控制和许可证制度，修订过程中也存在一些不同的意见和看法，主要有：
1.一种意见认为，我国目前实行大气主要污染物排放总量控制制度时机尚未成熟，建议暂不在法律中规定。具体理由是：
（1）目前我国的排污单位向大气排放污染物尚未全部实现达标排放，超标排污可以说是普遍的现象。在这种情况下，企业的首要任务是要进行污染治理，采取措施达到排放标准。如果现在就开始实施总量控制制度，就会造成“鞭打快牛”，对已经实现达标排污的单位是不公平的。等到所有的排污单位全部实现达标排放以后，污染物排放量将会得到很大的削减。有关部门应当先对这部分削减量进行充分核算，如果仍然不能满足大气环境质量的要求，再对主要污染物实行总量控制也为时不晚。
另外，有的工业部门提出，国家排放标准本身就是基于当前的污染控制水平和全国的平均经济承受能力制定的，地方排放标准则考虑了当地的环境状况。因此只要标准制定是科学的，那么达到排放标准就应当满足环境质量的要求。
（2）总量控制是针对区域而言的，但是在具体执行过程中，势必要涉及总量控制指标的分配。这是一项技术性很强、很敏感的工作，必须以大量的基础研究为依据，确保总量控制指标分配得科学、公平、合理。而我国目前还很难做到这一点。
（3）从国外发达国家实施总量控制的经验来看，也都是分期、分批在指定地区逐步开展的。例如日本对《空气污染控制法》进行修订时，于1974年首批指定京滨、九州等11个地区实施总量控制，1975年增加大阪等8个地区。在总量控制的具体实施方面，也有自己的一整套科学管理办法。我国现在要在法律中直接规定全国一律实行总量控制，恐怕很难做到。
2.另一种意见认为，在当前的大气污染形势下，实行总量控制是必要的，它有助于大气环境质量的改善。但是，具体到法律中，建议对适用范围等做适当地限制，以适应我国目前的实际情况。适用范围建议改为“排污单位都实现达标排放仍然不能达到大气环境质量要求的区域”。
三、大气污染物排放总量控制区域的划定
大气污染物排放总量控制区域是指依照国家有关规定划定的，对该区域内的主要大气污染物实行总量控制的区域。
1.可以划定为大气污染物排放总量控制区的区域
根据本条第一款规定，有两类区域可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。一是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域。大气环境质量标准是一定时期内对我国大气环境中在限定时间内的各种污染物质最高允许浓度的规定，它是为实现我国环境政策要求而确定的环境质量目标。未达到大气环境质量要求的区域，应当采取措施，控制大气污染物的排放。未达到大气环境质量标准的原因可能有很多，有的是大部分排污单位都未能实现达标排放，直接导致该区域大气环境质量超标；有的区域虽然大部分排污单位都做到了达标排放，但是由于污染源太多，环境容量有限，仍然不能达到大气环境质量标准。不论哪种原因导致的大气环境质量不达标，都可以依照本条的规定划定为主要大气污染物排放总量控制区。二是国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。1998年1月国务院发布的《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》规定两控区污染控制目标是：到2000年，排放二氧化硫的工业污染源达标排放，并实行二氧化硫排放总量控制；有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到2010年，二氧化硫排放总量控制在2000年水平以内；城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区降水pH值小于4.5的面积比2000年有明显减少。根据这一规定，在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内实行大气污染物排放总量控制势在必行。经国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区都可以划定为大气污染物排放总量控制区。
根据本条规定，只有上述两类区域可以划定为大气污染物排放总量控制区。大气环境质量已经达标，又不属于国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的，不能划定为大气污染物排放总量控制区。
2.划定大气污染物排放总量控制区的主管机关。
根据本条第一款规定，大气污染物排放总量控制区由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定。考虑到对大气污染物实行总量控制是一项新型的污染控制措施，还需要一定的实践经验积累。但是这一措施对排污单位的影响十分重大。为了避免行政权力的滥用，减少实际工作中的无序现象，法律规定大气污染物排放总量控制区只能由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定。也就是说，我国的大气污染物排放总量控制区将划分成两级，一级是国务院划定的，另外一级是省、自治区、直辖市人民政府划定的，除此之外不存在别的类型的总量控制区。国务院和省、自治区、直辖市人民政府在划定总量控制区时，应当以该区域的大气环境质量状况及其污染程度、环境保护规划目标以及社会、经济发展水平等因素为依据，其范围不能过小，也不应无限扩大。
四、主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定
实行总量控制对有关排污单位的影响很大，对总量控制区内的社会、经济发展也会产生一定的影响。由于关系重大，涉及大量的具体行政管理工作，目前又缺少实践基础，因此修订后的法律授权国务院制定大气污染物排放总量控制的具体办法。
另外，需要说明的是，本条规定的大气污染物排放总量控制制度，针对的是大气中的主要污染物。根据1997年6月国家环境保护局发布的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制实施方案（试行）》，目前国家对大气污染物中的三项主要污染物实行总量控制，它们是烟尘、粉尘和二氧化硫。主要污染物的种类法律并没有加以限定，国务院可以根据实际情况加以调整。
五、排污许可证制度
本条第二款、第三款对排污许可证制度作了规定。具体包括以下内容：
1.排污许可证的性质。
是否在法律中规定排污许可证是我国环境立法过程中多年来未能解决的一个重大问题。究其原因，很大程度是由于对排污许可证的性质和法律地位存在较大的争议，与排污许可证配套的法律制度尚未完全建立。这样，立法过程中往往将许可证制度无限扩展，适用于每一家排污单位。这就导致许可证的地位和法律效力被模糊化了，实际执行的时候由于成本过高，很难有较好的效果，甚至会出现大量规避的情形。因此，这次修订《大气污染防治法》对排污许可证问题作了仔细地分析，从两方面对许可证作了限定。一方面，排污许可证是确保总量控制制度实现的手段，必须与总量控制制度相配套。排污许可证的法律意义在于确定主要大气污染物的排放总量以及排污单位的权利和义务。另一方面，排污许可证不是对每一家排污单位适用的，而是只适用于有大气污染物排放总量控制任务的排污单位。这样，排污许可证的性质在立法上得到了明确。
2.排污许可证的核发
（1）核发主体
。根据第二款规定，排污许可证由大气污染物总量控制区内有关地方人民政府核发。这里应当明确，法律规定的总量控制制度是一个区域的概念，要实行总量控制，首先必须划定总量控制区。只有在总量控制区内，才能实行大气污染物排放总量控制，才有可能核发排污许可证。因此，有权核发排污许可证的主体必须是大气污染物总量控制区内的单位，否则不能核发排污许可证。另外，考虑到核发排污许可证同时就是确定排污单位污染物排放总量的过程。这项工作对处于大气污染物排放总量控制区内的企业可以说是生死攸关。为了避免出现违规操作的情形，减少不公正因素的影响，法律将这一权力授予了地方人民政府。除了地方人民政府外的任何单位和部门，包括环境保护行政主管部门，都无权擅自核发排污许可证。
（2）核发依据。根据第二款规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。因为本条第一款已经将制定大气污染物排放总量控制的具体办法的权力授予了国务院，所以，排污许可证的核发也应当遵循国务院规定的条件和程序。
（3）核发原则。根据第二款规定，核发大气污染物排放许可证必须遵循公开、公平、公正的原则。所谓公开，是指核发排污许可证的整个过程应当具备高度的透明度，不能搞暗箱操作。总量控制指标的确定、排污单位大气污染物排放总量的分解以及许可证的发放，都必须处在公开和国家有关监察机关的监督之下。有关当事人可以随时了解许可证核发过程中的事项。所谓公平，是指许可证核发过程中，对不同的排污单位必须是一视同仁的，不能出现歧视或者暗中庇护，给予特权的情况。由于不同的排污单位，排放的大气污染物数量和种类、性质都不一样，不可能核发同样的许可证。这就需要确保核发许可证的程序必须是公平的。不同的主体在程序上应当同等对待。所谓公正，是指核发的许可证必须是合法、合情合理的，同等或者类似条件的排污单位，不能出现差别很大的结果。上述三项原则是一个统一的整体。公开是基础，公平是程序上的保障，公正是要达到的最终结果。三者缺一不可。
（4）排污许可证的内容。排污许可证的核心内容是排污单位的大气污染物排放总量。此外还包括排放时间、地点、浓度等规定。
（5）排污许可证的法律效力。实行总量控制的核心就在于根据当地的环境容量来限制单个污染源的污染物排放数量。排污许可证不过是确保这种控制措施实行的制度保障，也是企业排污的权利证书。因此，根据第三款规定，有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。
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