西方文官制度

[拼音]：Xifang wenguan zhidu

[外文]：Western civil services

又称西方公务员制度。资本主义国家由法律、法规、政策规定的有关国家公务人员考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类、管理机构和体制等具体内容的总称。它是资本主义国家政治制度的重要组成部分。

文官概念

英文“文官”civil servant，原指英国由国王任命，专职部门发给证书，进行文职工作，并由国王和议会直接发给报酬的文职服务人员，带有封建色彩。英国文官制度建立以后，专指经过公开考试，择优录用，无过失长期任职的国家公务人员。这种国家公务人员，在法国称“公务员”，美国称“政府雇员”。由于英国文官制度在西方国家中建立最早，影响较大，因此，西方国家的公务人员制度都效仿它称文官制度。

沿革

中世纪以前，欧洲诸国的官员几乎全是教士、贵族、封建诸侯，尚无文官。日本到19世纪中叶，官吏主要还是武士。随着社会结构的变化，在英国最早出现了文官制度。在英国之后，加拿大于1882年采用了文官制度。美国于1883年建立文官制度，后经多次改革，成为西方文官制度的典型。第二次世界大战后，法国、联邦德国、日本、意大利等国相继颁布了文官制度法或公务员法，建立起现代西方文官制度。西方文官制度的演变，大体经历了君主专制的恩赐制时期、资产阶级权贵的个人恩赐制时期、政党分赃制时期。

主要内容

西方国家一般都通过制定法律确保文官制度的建立和运行。通常有 3种形式：

（1）在文官总法规下，制定各种补充法规、条例和实施细则，如瑞士、法国、联邦德国、日本等。

（2）无文官总法规，直接制定一些单行法规、条例和规定，如英国。

（3）有文官总法规，但随着情况的变化，内容经过多次修改补充，各项单行法规实际上已与总法规并行，如美国。

文官一般区分为政务官和事务官。政务官是随着政府更迭而进退，以自己所属政党在竞选中的胜败为转移的行政首脑。包括经民选、代议机构选举或经由代议机构同意任命的政府首脑、内阁阁员、部委主要长官及由他们直接委任的官员。政务官掌握着行政机关的决策权和领导权，负有决策、计划、协调、组织、监督等重要行政职责，并以宣传和推行执政党的政策和主张为己任。任职须顾及其政治背景、党派关系、政治主张等因素，不必注意特殊的专业知识和专业能力，实行任期制。事务官是政府的中下级公务人员。他们经过公开考试，择优录用，不受执政党和政府更替的影响，非违法失职，不得任意撤换，受文官制度保护。事务官负责为行政决策机构提供咨询、草拟文件、设计方案、执行决策、管理日常公务等，实际操纵着行政机构的运转。他们需要有从事行政的专业知识和能力。

文官的录用办法主要是采取考任制，还有选任制，委任制、聘任制等。第二次世界大战后，西方文官制度普遍重视功绩、实效、能力和专业化；强调文官中通才和专才两种标准互补，博专结合；实行低级文官重专才，高级文官重通才的任用方式；还实行试用期考察制度。为防止文官录用中徇私舞弊、弄虚作假等现象发生，还采用了法律保障和技术保障等措施。法律保障有：

（1）在录用方法上堵塞可能的各种不正当的渠道，如美国文官职业道德规则；

（2）在司法上设置特别机构，监督控制择优录用的实施，如法国行政法院、英国考选委员会等都负有此职责，一旦发现不法现象立即给予制裁；

（3）建立个人申诉程序，保障应试人的合法地位。技术保障是为提高考试的信度和效度，保证考试方法和内容在技术处理上客观公正，在考试前进行技术测定等。

文官的权利和义务，一般均通过有关的法律、法规加以确定。权利主要有：身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权等。义务主要有：

（1）执行任务；

（2）服从命令；

（3）严守秘密；

（4）对国家忠实；

（5）遵守法令；

（6）文官中立。文官中立指严格限制文官参加政党活动。对违反者一般都规定要给予比较严厉的处罚直至承担刑事责任；文官不得以公职身份参加竞选，如要参加，须先辞去公职；文官必须忠实于政府，不得随意攻击政府；在执行政府公务中，只服从法律和上级的指令，不受党派和政治压力的影响；文官的录用、任免、晋升、调动不受政党和决策者的干预。文官中立保证文官不与内阁共进退，保证政府权力程序化移交，维护政府政策的连续性和政治稳定。

职位分类

是西方文官制度的一个典型特征，也是人事行政的基础。采用职位分类的国家，一般都制定有关法规，并由政府最高一级机关主持实施。20世纪70年代以后实行职位分类的国家趋于重视人对职位的影响。如1978年美国文官制度改革，设立高级文官系列，该系列的文官可不受原职位分类法的限制，总统和联邦政府各机构行政首长可灵活地选择适合的人选调到更需要的职位上。此外，职位分类的结构也趋于简化，一些国家缩减了职类数目和职等、职级层次，使实施程序相对简化。

文官考核以实绩为依据，实绩以完成工作数量和质量的实效来考察。各国文官考核内容和方法各有差异，但重实绩，重考评，设有专门机构统一负责则是一致的。在法律上有原则规定，还订有细则，对诸如工作数量、质量、适应能力、知识、性格、判断力、责任心、创造力、可靠程度、监督能力、积极性、道德等内容进行全面考核，根据考核结果决定公务人员的职务升降或奖惩。

文官培训一般也有法律和法规加以确定。如美国国会 1958年通过《政府雇员培训法》，法国 1971年颁布《继续教育法令》等。文官接受培训是权利也是义务。其形式包括：职前培训、在职培训、高级文官培训、专业培训、政策培训、新技能培训等。各国建立有专门负责文官培训的机构。如英国1968年建文官部，成立人事管理培训司；美国1978年建人事管理局，设培训局，文官培训机构各有不同，如法国国立行政学院专门培训行政官员和准备进入政府的官员，巴黎综合工艺大学专门培训文职技术人员；日本国家公务员进修中心、美国联络执行官学院都为本国培训了大量文官。

文官职务的升降从一定意义上说是人事考核的体现和延伸。职务晋升一般有 4种方式：年资晋升制、功绩晋升制、越级晋升制、考试晋升制。实践中，这 4种晋升制度互有利弊，其中以功绩晋升制优点较多。西方国家对文官降职也有明确规定。日本《国家公务员法》第78条规定：“职员符合下列条件之一时，根据人事院规则规定，可以违反本人意愿强行降职或免职：

（1）工作成绩不佳；

（2）因身心不健康，对执行职务不利或有困难；

（3）其他缺少任其官职必备条件；

（4）由于官制和定员的变动或预算减少，出现官职或人员过剩。”法国《公务员总章程》关于纪律处分的第5种即为“降职”。

文官管理机构的设置、职能、权力及其法律地位各国不尽相同，大致可分为 4种类型；①部外制，在国家行政机关（政府系统）之外，设置独立的人事机构，综掌人事行政权。美国和日本等国属于这种类型。

（2）部内制，在国家行政机关之内设置人事行政机构，各项人事管理都由各行政部门自行负责。法国、联邦德国、瑞士等国属于这种类型。

（3）折衷制，参酌部外制与部内制的利弊，建立半独立性的人事机构。特点是考试录用权由具有独立地位的专门文官委员会总揽，任职以后的各项管理工作，则由各行政部门负责。英国是采取这种折衷制的国家。

主要弊端

西方文官制度的弊端主要表现为：

（1）政府行政效率较私营企业低；

（2）机械式工作方式和通常论资排辈的晋升方式往往压抑人才；

（3）文官弄权，不负责任，往往使政务官左右为难；