行政学

[拼音]：xingzhengxue

[外文]：Administration

亦称行政管理学、公共行政学。研究国家行政管理现象及其规律的学科。

沿革

行政学是现代社会的产物。工业革命带来了社会化大生产和科学技术的进步，为行政学的产生奠定了物质基础；行政管理的实践为行政学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学的发展为行政学的建立提供了必要的理论基础。

行政学概念最早由德国学者L.von施泰因提出，他于1865年撰写的《行政学》一书，用行政法的观点阐述行政问题。1887年美国学者T.W.威尔逊发表了《行政学之研究》一文，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政学科。威尔逊因此被誉为行政学的奠基人。1893年美国学者F.J.古德诺出版了《比较行政法》，此书成为美国的第一部行政学教科书。1900年他出版了《政治与行政》一书，提出行政与政治分离的理论。此后，愈来愈多的学者把行政学作为单独学科加以研究。1926年美国学者L.D.怀特撰写了《行政学导论》一书，论述了行政管理的重要性，讲求效率的必要性，以及对行政管理进行科学研究的可能性。1927年美国学者W.F.威洛比发表了《行政学原理》，比较系统地阐述了行政学理论体系。行政学作为一门独立学科已基本形成。

行政学的产生和形成受到当时工商企业科学管理的影响，并从中吸收了许多原理、方法。1911年美国管理学家F.W.泰勒根据长期实践经验，撰写了《科学管理原理》一书，提出一套企业科学管理的理论。法国管理学家H.法约尔提出了组织管理功能理论，并在实践基础上总结出14条管理原则，对改进行政管理、提高行政效率、建立和发展行政学起了积极作用。这个时期，通常被称为科学管理时期或传统理论时期。其理论的主要缺陷表现在过分重视机械效率，忽视社会效益；把行政组织视为封闭式组织系统，忽视组织外部环境的影响；片面强调人的物质利益，忽视人的精神因素，缺乏对人的尊重。

20世纪30年代，世界资本主义经济危机的爆发，工人运动的发展，使传统理论受到很大冲击。1927～1932年美国哈佛大学教授G.E.梅奥等人通过霍桑实验，提出人际关系理论。美国学者C.I.巴纳德在《执行者的职能》中提出均衡理论。20世纪40年代以后，美国学者А.Н.马斯洛提出需求层次理论，美国学者F.赫茨伯格在《工作的动机》提出双因素理论，美国学者D.麦克格雷戈提出X理论和Y理论。与此同时，美国学者H.A.西蒙开创了以行政决策为重点的行政学研究的新领域。他从人的有限理性出发，把决策理论、数学方法、计算机学融为一个新的研究体系。美国组织学家J.G.马奇提出理性与组织融合理论；美国政治经济学家C.E.林德布洛姆提出渐进决策理论。他们把行为科学和决策理论用于行政研究，对行政学发展产生了很大影响。这个时期通常被称为行为科学时期。

行为科学推动了行政学的发展。行政学的研究从只注重行政组织结构、法令、规章制度及权责分配，到同时重视组织成员意见的沟通、个人欲望的满足、非正式组织的作用；从只重视监督制裁到重视激发人的积极性；由专断领导到民主管理；由“重事”到“重人”。这些都表现出行政学的飞跃。但是，这个时期又出现了新的片面性，如过分强调人的行为因素；过分注重人的理性作用，忽视了组织结构、法制的作用，忽视了环境的影响作用等。

60年代，行政学理论有了新的突破，进入了系统科学阶段。主要特点是广泛应用自然科学、社会科学和管理科学的新成就来研究行政管理，特别是重视运用系统论、信息论、控制论。系统管理理论认为，行政组织是由许多相互依存的不同要素所构成的具有一定功能的系统，各个部分彼此独立，但又相互依存和制约。因此，行政管理既要重视行政系统与外界环境、外部系统之间的关系，又要重视行政系统内在各部分之间的关系;既要强调行政组织结构、工作程序等因素，又要强调人的因素。还认为管理活动中内外环境复杂多变，科学技术突飞猛进，人的价值日益受到重视，要寻求唯一最佳管理方式是困难的。所以主张随环境变迁来选择管理方式。这一时期的代表人物有：提倡生态系统理论的美国学者F.W.雷格斯；主张社会系统理论的美国学者T.帕森斯；研究环境系统理论的美国学者F.E.卡斯特;以及提出Z理论的美籍日本学者威廉·大内等。系统管理理论已被普遍接受，成为当代研究行政管理的一种值得重视的理论。

研究对象和内容

对于行政学的研究对象，学术界的理解不完全相同。但普遍的共识在于行政学的研究对象是国家行政管理现象及其规律。在行政学各个发展阶段中，行政学的研究内容不尽相同，在当代不同的学派中也有不同的理解。概括起来一般包括以下基本内容：行政理论、行政功能、行政体制、行政组织、行政权力、行政行为、行政领导、行政决策、行政信息、行政实施、行政监督、行政法制、人事行政、财务行政、行政机关管理、行政方法、行政效率、行政改革等。这些基本内容相互联系，构成了行政学的基本学科体系。

特征

主要有：

（1）政治性和社会性的统一。行政学是研究国家行政管理现象及其规律的学科，具有鲜明的政治性。同时又揭示行政组织管理社会公共事务的规律，所以具有社会性。它一方面为统治阶级服务，另一方面它所揭示的管理规律又为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。

（2）理论性与应用性的统一。行政学的原则、原理有很强的理论性，同时又系统总结了国家行政管理的科学方法，有很强的实用性。

（3）综合性和独立性的统一。行政学是一门综合性、交叉性的学科，它广泛运用政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、统计学、法学、财政学、系统学、信息学等学科的基本原理；但又具有独立的研究对象、内容，成为一门独立的学科。

（4）规范性和变异性的统一。行政学揭示国家行政管理规律，诸多管理原则、程序、机制、方法、手段带有规范性。但是，决定行政管理科学化的因素是多元的，行政环境、行政主体和客体的变化是必然的，因此，行政学必须不断适应这些变化，不断丰富和发展。

与其他学科的关系

行政学与其他学科有着十分密切的关系，主要体现在以下几个方面。

与政治学的关系

行政学是从政治学派生出来的，并被视为政治学的一个重要分支。行政学运用政治学的基本理论研究行政组织和管理。政治学着重研究国家政治生活中的重大问题，如国家、阶级、政府、政党、民主等内容。政治学是更具有理论性的学科，行政学则是更具有实用性的科学。

与经济学的关系

行政学和经济学均涉及管理的研究，而管理研究的目的都是要提高组织的工作效率，获取特定的经济效益和社会效益。国家行政机关对社会经济生活的广泛干预，以及主管经济部门的增多，使国家行政管理具有更多的经济职能。另外，从某种意义上讲行政学和经济学都是从政治学派生出来的，行政学随着社会政治经济的发展而发展。

与管理学的关系

现代管理学兴起于行政学产生之后。行政学是研究行政管理规律的学科，管理学是研究一般管理规律的学科。管理学是以一切管理为研究对象；行政学是以行政管理为研究对象。因而，行政学也是管理学的一个分支，管理学的原理、原则，对行政学来说都具有指导性意义；行政学的原理、原则为管理学所包容，但行政学更加具体化、专业化。

与法学的关系

法学是研究法这一社会现象及其发展规律的社会科学。而行政管理既受法律的指导和制约，又运用法律、制定行政法规进行管理；同时行政法规的制定和实践又丰富了法学的内容。所以，行政学与法学存在相互渗透，相互交叉的关系。

与社会学的关系

社会学以社会和社会问题为研究对象，探讨社会良性运行的规律。行政学将社会学的理论、原则和方法应用于行政管理之中，充实了行政学的内容。社会学的理论、原则也有赖于在行政管理中实施和验证。

此外，行政学与其他学科（如心理学、数学、运筹学等）也有紧密联系，行政学借助这些学科的理论与方法，以揭示行政管理的规律，保证或促进行政管理科学化的实现。行政学在行政实践和相关学科的发展中，不断得到丰富和发展。

中国行政学的发展状况

中国在长期的封建社会中，形成了一套严密的封建行政管理体系：实行大一统的国家行政组织体制；实行封建官僚制度；在中央集权制内部实行等级尊卑主从制度；建立严格的监察制度；建立严格的行政管理法规，如中国最早的成文法典《周礼》、《秦律》、 《唐六典》、《元典章》、 《明会典》、《清会典》等；建立周密的官吏管理制度，包括官吏的选拔、任用、察举、奖惩、回避、俸禄、致仕等。

当行政学在西方国家产生之后，中国学者很快就予以重视，加以引进和研究。19世纪末和20世纪初，翻译出版了美国学者所著的《行海要术》、《行政纲目》，日本学者蠟山政道所著的《行政学总论》、美浓部达吉所著的《行政法撮要》。孙中山参考国外行政学的理论与实践、结合中国传统提出五权分立思想，中央与地方均权的思想，公开考试、择优选官的思想等。同时，中国的一些高等院校也开始设立行政学课程。从30年代起，中国学者撰写的行政学著作陆续问世。其中最早、最系统的行政学专著是1935年出版的张金鉴所撰的《行政学之理论与实践》。中华人民共和国建立后，1952年高等教育院系调整后，行政学虽然没有作为独立学科进行系统研究，但相关学科从不同角度对国家行政却作了有益的探讨。1978年中国共产党十一届三中全会以后，中国社会科学的研究进入新的阶段。1980年12月中国政治学会成立，广泛恢复了政治学的研究活动，其中包括行政学的研究。1984年国务院办公厅、劳动人事部发起召开行政管理科学研讨会，同年11月劳动人事部成立行政管理科学研究所。1988年夏正式建立中国行政管理学会。此后，中国社会科学院、高等院校、中国共产党各级党校、成人教育组织均成立了行政学研究或教学机构。同时，还出版了一批行政学著作和教材。

参考书目

　Leonard D.White， Introduction to the Study ofPublic Administration，6th ed.，Macmillan， N. Y.，1962.Herbert A.Simon，Administrative Behavior:A Stu-dy of Decision-Making Processes in Administrati-ve Organization，3rd ed.，The Free Press，N.Y.，1965.J.M.Pfiffner，Public Administration，Ronald，N.Y.，1967.