城市水务市场化改革调研报告

水利部水资源司 近年来，以区域涉水事务统一管理为标志的水务管理体制改革取得重要进展，全国成立水务局和实施水务统一管理的单位1239家，占全国县级以上行政区总数的52%，北京、上海、深圳、大连、武汉、西安、哈尔滨等一大批重要城市都成立了水务局。2004年3月，以北京市组建水务局和海南全省实现水务统一管理为标志，水务管理体制改革进入了一个新的阶段。在新的发展阶段，水务工作的重点要从推进水务管理体制改革向深化水务管理体制改革转变，从建立水务管理体制向创新水务运行机制和健全水务法规体系转变，同时加大对水务市场化改革的指导力度，致力于建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业管理的水务良性运行机制。 城市水务产业具有经营形式的自然垄断性、投资的低回报性和高稳定性、资本高沉淀性以及由于政府定价造成的低需求弹性等特性。由于城市水务的以上特性，城市水务基础设施单纯依靠政府投入难以为继。城市水务市场化改革可以提高运行效率和改善服务质量，解决政府投资不足问题。因此改革城市水务投融资机制，推进城市水务市场化进程，对深化水务管理体制改革，推进水务事业全面、协调、可持续发展具有重要意义。 为总结水务系统在水务市场化改革方面的经验，以全面、协调、可持续的发展观为指导，进一步推动水务市场化健康发展，对水务市场化改革进展较快的上海、深圳、苏州、宿迁、武汉、珠海、北海、海口、三亚、呼和浩特、包头、银川等市水务局、供排水企业、水务投资公司等单位进行了深入调研，在此基础上，形成了《城市水务市场化调研报告》 一、城市水务市场化发展现状 (一)城市水务概况 城市水务市场化与产业化紧密联系。水务产业化是水务市场化的基础，而良好的市场机制又能促进产业化的发展。 城市水务主要包括城市防洪、水系治理、水源保护，以及取水、供水、排水、污水处理及回用等领域。从国际经验来看，城市水务的取水、供水、排水及污水处理等业务已经被充分整合，现代水务企业已经渗透到水务产业链的各个环节。 我国的城市水务是从供水行业逐步发展起来的。早在1882年，上海建成了我国第一家自来水厂——杨树浦水厂。到1949年新中国成立，全国建有自来水厂72个，日供水能力240万m'，供水管道长度6600km。新中国成立以来，特别是改革开放以来，由于经济的快速发展，供水设施的不足及其对经济的制约作用逐渐显现出来。国家和各级地方政府，把解决供水问题作为政府工作的重要议程，把供水设施建设作为城市基础设施建设的重点，不断加大投入，使得城市供水设施建设取得了巨大成就。 到2002年，全国城市自来水供水能力15362万m3/d，年供水总量3100738万m'，用水人口27420万人，供水管道长度255054km，用水普及率77.5%；城市污水年排放量3375959万m3，污水处理厂537座，处理能力3578万m3/d，年污水处理量1349377万m'，排水管道长度173042km，污水处理率39.7%。 根据2003年水务管理年报的统计，全国水务系统(水务局和实施水务统一管理的水利局)自来水供水能力6546万m3/d，供水管道长度132261km，年供水总量1412448万m'；污水年排放量1210535万m3，有污水处理厂281座，排水管道长度142646km，年污水处理量398991万m3/d。 (二)城市水务市场化改革的背景 新中国成立以来，我国一直把城市供水排水等城市水务行业作为公益性事业，由政府进行集中统一管理。政府既是政策制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，在行业内形成了一种典型的行政性垄断。 城市水务运行中存在的主要问题是：第一，政企不分、政事不分，企业缺乏自主权和积极性；第二，水务行业管理缺乏明确、配套的政策，在企业改制、产权制度改革等方面各行其是；第三，缺乏竞争激励机制，企业亏损经营，财政补贴沉重；第四，生产效率低，服务质量差；第五，水务投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金渠道，没有形成多元化的投融资新机制，滞后于城市发展；第六，排水运营维护单位长期被作为事业单位管理，投资由国家和地方政府负责，污水处理的运行费用难以维持。 按照国家的发展目标，我国到2010年城市化率将由目前的30%提高到45%。据推算，城市化水平每提高一个百分点，城市人口将增长1000万人，由此将新增大量的水务设施需求。未来5年，全国城市供水普及率将达到98.5%，新增城市供水能力4500万m3/d，总投资近7000亿元：5年内所有设市城市都要建设污水处理设施，处理规模将达到4000万～5000万m3/d，污水处理率将达到45%，目前在建和准备建设的城市污水处理厂就达1000个以上。为达到此目标，需要投入上万亿元资金，兴建大量供水设施、排水设施和污水处理设施及相应的管网系统。水务建设需要的巨额资金，仅靠政府投入难以为继，发展水务市场，通过市场化的方式进行城市水务工程的建设、运营与维护是城市发展的必由之路，中国加入世贸组织也要求转变水务管理政府职能，加快开放水务市场。这就是城市水务行业市场化改革的宏观背景。 (三)城市水务市场化改革的发展过程 城市水务市场化改革是在借鉴发达国家水务发展经验，在各地水务系统试点探索和政府积极推动下进行的。 2001年12月11日，国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要“逐步放宽投资领域"，“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设"。 2002年1月，国家计委发出《“十五"期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。 2002年3月，国家计委公布新的《外商投资产业名录》，原禁止外商投资的供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放的政策逐步到位。 2002年12月，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，要求以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程。鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。 2004年3月，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，对获得特许经营权的企业和政府主管部门的职责进行了明确的界定。 各地在推进水务市场化改革中经历了以下主要阶段： 1、以水务建设项目招商引资为代表，20世纪80年代末期开始了城市第一阶段水务投资改革，城市政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及主要大城市的100多个项目，引资未涉及产权关系。 2、在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后，20世纪90年代中期开始了第二阶段投资探索，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目(基本不包括城市管网)，同样回避了产权关系的明晰问题，只是明确了投资回报。 3、20世纪90年代后期开始以大量的BOT(建设一运营一移交)方式为代表的第三阶段改革探索，BOT针对单个新建项目(主要是水厂项目)，放开了一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资，但是回避了城市水业的原有资产的产权处置。 4、随着城市水务企业改制的全面展开，政府公共管理职能与资产出资人职能的分离，尤其是党的十六大以后，水务企业的产权改革真正拉开帷幕，上海、深圳、三亚等城市水务企业的部分股权转让，标志着水务行业市场化进入了产权制度改革的阶段。 二、城市水务市场化改革的类型与经验 随着改革的深化和市场经济的不断发展，全国城市水务企业在产权制度和经营管理模式上的改革逐步深化，同时也正逐步实现着质的突破。 (一)经营模式改革 1、集团化模式 通过改制组建供排水集团公司，以资本运作实现城市水务企业外向型规模拓展和管理、经营、技术、综合服务水平的提高。这种模式成为当前我国水务企业经营模式改革的主流方向。 深圳市水务集团有限公司是城市水行业中最早实施“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学"的现代企业制度改革的国有供排水企业。深圳市水务局于2001年12月，将污水处理厂及排水管网30多亿元资产整体并人自来水集团公司，组建了我国首家资产达60亿元的大型城市水务集团，提高了企业的整体经济效益。 2、建管分离模式 2000年12月，上海市水务局进行水务运营体制改革，在原上海市排水公司的基础上，实行投资、建设、运营三分离，成立上海水务资产经营发展公司，上海城市排水公司，上海环境建设公司，上海城市排水市北、市中、市南运营公司等单位。上海水务资产经营发展公司负责供水和排水国有资产的管理，为水务建设项目融资。以资产为纽带，水务资产公司拥有下属排水公司、3个排水运营公司、3个供水公司等全资子公司，以及环境建设公司、原水股份等控股子公司，并且拥有浦东威望迪供水公司50%的股份。上海排水公司是水务资产经营管理公司的子公司，主要负责排水设施有偿使用费的收缴，并受水务资产公司的委托对3个排水运营公司进行监督管理。3个排水运营公司主要负责污水处理厂以及管网的运行和维护。排水运营公司作为上海水务资产公司的全资子公司，没有对外投资权，主要领导由水务资产公司委派。 这种模式的特点是在供水和排水服务方面，打破垄断，形成区域性竞争。但只适用于上海这种特大型城市。 3、BOT和TOT模式 BOT即建设、运营、移交。TOT即转让、经营、转让，政府投资建设的项目，在一定时期内有偿转让给非政府投资主体经营，政府回收资金用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。 北京桑德集团将国际上基础设施建设方面常用的融资方式BOT模式运用到城市给水及污水处理等工程项目中，以BOT方式每年承建20个城市污水处理厂或给水厂。2000年3月桑德承接了北京肖家河污水处理厂，按BOT模式操作。 4、多渠道筹资模式 苏州市水务局自2001年成立以来，将城市污水处理费由0.50元八提高到1.15元八，使得污水处理由政府投入的公益事业变成微利的市场，吸引了各方面的资金投入污水处理厂及管网建设，一是外资多次洽谈以BOT的方式建设污水处理厂；二是私人投资整体收购已建污水处理厂；三是水务局以污水处理费为抵押，向银行贷款。通过以上措施，苏州市水务局筹集了26亿示资金。利用这些资金，水务局实施了市区北部供水工程，日供水能力达到5万T；全面开工建设污水管道入户工程，已完成排污支管建设150km；完成了市区淮阳河 整治工程；新建22万t日处理能力的污水处理厂；启动了市区水环境综合治理工程，解决了水务基础设施投资不足的问题。 (二)产权制度改革 1、股份制公司模式 目前，通过上市融集资金进行股份制产权制度改革的水务企业有原水股份、凌桥股份、南海发展、创业环保、三峡水利、武汉控股等，然而水务市场巨大的潜力、稳定的投资回报正吸引多家上市公司涉足水务领域，甚至将主业向水务领域转移。浙江省上市公司钱江水利，在取得杭州市赤山水厂30年经营权基础上，提高供水市场占有率，逐步向原水、供水、污水处理的水务产业链拓展。北京上市公司首创股份2001年斥资10亿元收购北京高碑店污水处理厂，2003年与北京市排水集团成立京城水务有限责任公司，2003年与威立雅环境集团合资联合成立首创威水投资有限公司。漳州发展、泰达股份、金路集团等上市公司也陆续进入水务行业。 2、区域收购模式 这种改革模式的代表是北京市水务局。北京市自来水集团公司充分发挥自身优势，实施低成本扩张，投资1.93亿元，先后购并了延庆、密云、怀柔、房山自来水公司，拓展了供水领域，总资产增加了3亿元，日增供水能力15.3万m3，供水管线增加504km，销售收入增长5500万元。集团经营规模迅速扩大，经济实力进一步增强。 3、引进外资组建新公司模式 它的特点是通过部分股权转让来引进利用外资。2002年5月23日，上海水务资产公司与法国通用水务公司正式签订了自来水浦东公司50%股权的转让合同，法国威望迪通用水务公司以23亿元的溢价成为合作伙伴，组建了全国供水行业第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险、共享经营成本，不设固定回报的水务合资公司。三亚市水务局下属的天涯水业集团公司是三亚市以提供自来水为主业的老国有企业，由于当初设计的供水规模偏大，管网不配套，负债高达3.65亿元，濒临破产。天涯水业与法国苏伊士集团下属的中法水务投资有限公司经过几年谈判，于2002年底签署了30年的合作合同。根据合同，组建新的三亚中法供水有限公司，双方各占50%的股份。三亚市政府将供水特许经营权授予新公司，独家经营三亚市内的所有供水业务，包括建设水厂、管网改造、销售饮用水等。合同还规定，政府对新公司有监管权，包括水价、水质及供水安全等。三亚中法供水有限公司已经于2004年3月17日正式开业，这是全国第一个整座城市的城市供水行业整体对外合作。通过合作，天涯水业置换回2.688亿元，用于偿还债务，并利用优惠政策，减免了1.06亿元的银行利息，使公司债务从3.65亿元降为零，甩掉了沉重的债务包袱，原有的923名职工也全部得到安置，大部分进入新的公司。 4、出让部分股权，引入战略投资者模式 深圳水务集团为改善股权结构，优化经营机制，引入战略投资者，2003年11月，深圳市政府与法国威立雅环境集团、首创威水投资公司正式签约，转让深圳水务集团45%的股权，引进资金4亿美元，这个合同在世界水行业并购中排名第二，在中国所有企业并购中排名第一。转让后深圳市政府占深圳水务集团55%的股份，威立雅环境集团持有5%，威立雅环境与首创股份合资的首创威水投资公司持有40%的股份。深圳市政府与重组后的深圳水务集团签署《特许经营协议》 5、资产整体转让模式 浙江上市公司钱江水利整体收购舟山自来水公司。通过清产核资，原舟山自来水公司全部资产2.11亿元，由钱江水利一次性支付；然后，舟山市政府又以国资管理部门的名义，把其中的3400万元投资参股。新的合资企业，注册资本2.45亿元，钱江水利占86.12%，舟山国资部门占13.88%，由钱江水利控股。 6、以存量换增量模式 宿迁市水务局为缓解水务建设资金短缺的突出问题，成立了宿迁市水务建设投资有限责任公司，盘活城乡水务设施存量资产，实现水务建设资金筹集的市场化、多元化。水务局对宿迁市自来水公司实施产权制度改革，对其进行资产评估，依照国家和省市有关产权制度改革的法律法规和改制程序，依法对企业进行产权置换，对外转让自来水公司全部国有净资产产权、50年土地使用权和50年特许经营权，成交价3800万元。 市政府将中运河和古黄河沿岸的1926hm2国有土地确权给水务投资公司后，经评估作为资本金注入宿迁市水务建设投资有限责任公司，用作贷款抵押，靠拍卖土地和土地经营升值。目前已售出地块到账资金4100万元，形成“综合整治一创优环境一提升地价一开发经营一回笼资金"的良性循环机制。 三、城市水务市场化改革中存在的主要问题 在推进城市水务市场化的过程中，还存在着一些突出问题。 (一)对水务公益性与经营性领域界定不清部分地区存在把政府责任也推给市场的“泛市场化现象" 目前在一些地方推进城市水务市场化过程中，存在着对水务公益性与经营性领域没有进行严格界定，全部推向市场的“泛市场化倾向"。有些省城镇供水体制改革创新的指导意见就提出“政府原则上不再作为投资主体"，“全面开放城镇供水投资建设领域。包括净水厂、供水管网的铺设、更新、改造以及供水的配套项目"，“对投资城镇供水设施建设和经营管理实行政策倾斜。实行特殊的水价和供水水源建设补偿标准，保证供水企业在科学管理的前提下，基本做到保本微利"。这意味着政府基本不再向水业投资，管网等基础设施也依靠社会资本建设。基于城市水务的固有特点，如城市防洪、水源保护、供排水管网建设与维护等投资形成的资产属于非经营性资产，以社会效益为主，应该由政府以财政形式支付。市场化要求投资多元化，但城市水务的公益特征决定政府不能从水务市场化的投资主体中退出，政 府是水务行业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将责任转嫁给公众。 (二)合理的水价形成机制尚未建立水价改革不到位，难以支撑水务市场化的快速发展 长期以来我国城市行业一直充当政府部门的角色，被视为市政公用事业，实行的是低水价的福利性政策。一方面，由于水价和排污费过低，水务企业不能实现保本微利的经营目标，企业普遍亏损，严重缺乏建设与发展资金，制约了供水行业现代企业制度的建立；另一方面，水价过低，难以实现投资回收和正常盈利，也影响了投资者的积极性，不利于吸引社会资本投资。有些城市为了吸引外商投资于城市水行业，在与外商谈判时，把提高水价与包销水量作为政府承诺，水厂规模过度超前，水价调整幅度过高，给地方财政造成沉重负担。1995年，法国苏伊士里昂水务集团旗下的中法水务与沈阳市自来水总公司签订合作协议，在沈阳市投资建起日供水能力为40万t的第八水厂。按照合同规定，中法水务需将资金一次性投资到位，并在技术、管理上给予水厂支持；而作为回报，中法水务不仅享受到了政府在税收政策上的一系列特殊照顾，还通过合同要到了一个足以保证其投资回收和营利的价格。按照合同规定的水价，中法水务可以得到18%的投资回报率，而根据当时沈阳水业的经营状况，这么高的回报率根本达不到。而且，合同同时还约定了自来水总公司必须向外资水厂(第八水厂)购水的数量，给自己背上了沉重的包袱。引资所付出的高额回报，再加上其他方面原因造成的亏损，到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元人民币。 (三)在推进城市水务市场化进程中政府职能界定不清，监管力度不够 目前，城市水务市场化改革中还存在着政府监管落后于市场化发展的问题，主要是在推进城市水务市场化过程中，政府职能界定不清，对市场监管力度不够。如深圳市政府向法国威利雅环境集团和首创威水公司转让深圳水务集团45%的股份，从而使深圳水务集团成为多元投资主体的股份制企业，深圳市政府与新的水务集团签署了《特许经营协议》，但由于依据不充分，对取得特许经营权企业的要求不够具体，对政府的监管内容也缺乏明晰的规定。对水务行业发展而言，没有严格监管的市场化比传统计划体制更加有害。 (四)缺乏城市水务市场化改革的宏观规划和配套政策 目前，我国还没有构建一个适应城市水务市场化改革的宏观政策环境，政府制定的相关配套政策措施不足，已有的政策措施发挥的作用也不够，有些法规交叉冲突，有些市场运作办法缺少依据，需要进一步完善相关的配套政策法规。比如建立合理的水价形成机制是城市水务市场化改革的核心，但长期以来具体措施的不足导致水价政策的推行非常艰难；水务国有资产的处置是改革的关键，但在产权界定等方面缺少可操作的办法；国企职工的妥善安置问题是市场化改革的保证，但在既能保障职工利益，又能保证企业长期生存发展方面缺乏切实可行的办法；市场化应该是国有、民营、国际及公众资本的平等竞争，但不少城市在水务项目招标中明确要求是国际资本或民营资本，不要国有企业；在推动水务市场化中，往往是政府热，企业冷，政府逼企业市场化等，这些政策与措施能否及时、科学地制定与推行，是推进城市水务市场化改革的重要前提。 四、进一步推进城市水务市场化改革的对策措施 (一)建立有利干水务市场健康发展的公共管理体制和市场运行机制 建立政企分开、政事分开、政资分开的水务管理体制，明确界定政府、企业、事业单位和社会中介组织在城市水务中的职责，形成以政府为主导，营利性企业、公益性组织、社会公众等多元主体参与，政府、市场、社会有机结合的水务管理模式，建立起所有权、经营权、监管权相互制约的城市水务发展模式，是推进水务产业化与市场化发展的前提和基础。在市场经济条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。城市水务局既是市政府的水行政主管部门，也是供水、排水、污水处理与回用的行业主管部门，其主要职责是：统一法规、统一规划、统一调配、统一管理、统一标准、统一确定水价、统一分配水权、统一监管、统一市场准人。具体为： 1、制定水务行业的政策法规与行业政策，制定水务行业技术标准并监督实施。致力于建立公平竞争的市场环境。 2、编制水务发展战略规划、水资源综合规划和专项规划并组织实施。要在区域水资源综合规划和城市总体规划指导下，编制城市水资源配置规划、供水水源规划、供水规划、排水规划、污水处理与回用规划、城市水生态建设规划等专项规划。 3、统一管理水资源，包括大气水、地表水、地下水，统一配置和调度水资源；统一发放取水许可证；统一征收水资源费。 4、进行水权初始配置，建立水市场。 5、建立科学合理的成本评估体系，协助价格主管部门制定供水、污水处理等价格政策。 6、负责水务企业经营资质的审核认证以及特许经营权的发放与收回；严格市场准人制度，规范水务企业的经营行为，保障公众用水的合法权益和水务市场各投资主体的合法权益。 7、监管水务企业服务质量，监察水量、水质、水压、水价等主要指标，查处违法行为。监督水务国有资产的保值增值。 对于水务企业，要进一步推进供水企业所有权与经营权的分离，建立产权清晰、权责明确、管理科学、监督有力、激励有效的法人治理结构。使水务企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法入主体和市场竞争主体，在政府的监管下合法经营，以获取经营利润为目标，建立严格的成本费用核算体系和有效的监督激励机制。在改革进程中，应该实现水务资产管理的观念转变，实现从管企业到管资产的转变，实现从静态管理到动态管理的转变，实现从实物形态的管理到价值形态管理的转变，实现从前置性审批管理向全过程监督管理的转变，实现从管理领导班子向委派产权代表的转变。 对于水务企业协会等社会中介组织，可以接受政府委托，起草技术标准，进行行业调研，组织技术交流和培训等；同时可以接受企业委托，进行项目评估与咨询，提出企业管理咨询报告，提供各种信息与技术等。中介组织要逐步发展成为联系政府主管部门与水务企业的桥梁与纽带。 在界定政府与企业职责时，要特别注意将政府资产所有权与公共管理权相分离，建立起所有权、经营权、监管权相互制约的城市水务发展模式。在现有水务企业中，都存在国有股一股独大的问题，更有一大部分水务企业是国有企业，政府实际上扮演了国有企业出资人和公共管理人的双重角色。上海市成立水务资产经营发展公司，承担水务国有资产的管理，为新建项目融资，剥离了水务局原承担的国有资产管理职责，分离了管理权与所有权；武汉市由市城市投资公司管理水务国有资产，只赋予水务局公共管理权。随着国有资产管理体制改革的进一步深化，各级国有资产监督管理委员会将行使国有资产出资人和监管人的职能，在新形势下，水务管理的模式也需要进行先期研究。 (二)完善政策，深化城市水务投融资机制改革 1、区分公益性项目与经营性项目，确定不同的投资机制与运营模式 城市水务涵盖城市防洪、水源保护、水源、供水、排水、污水处理及回用等诸多领域。其中城市防洪、水源保护、城市供排水管网等公益型项目，由于没有明确的产出或即使有产出也不可能完全走向市场化，因此政府作为公共利益的代表者，应该承担起建设、运行维护以及更新改造的责任，主要目标是建立稳定的投资来源和可持续的运营模式，逐步探索并实行政府投资、企业化运行的新路。对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，主要通过非财政渠道筹集，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。污水处理由于不以营利为目的，且受制于污水处理费偏低，产业化程度不 高，但随着污水处理费征收范围的扩大和标准的提高，也要解决多元化投入和产业化发展问题，起码要建立国家投入、依靠污水处理收费可持续运行的机制。 2、划分事权，形成分级投入机制 城市水务基础设施建设是城市政府负责的建设项目，但由于资金需求巨大，单靠市级财政投入远远不够，因此，应适当划分事权，市级政府主要负责全局性的重点水务工程，如水源工程、骨干管网工程、防洪工程、河网整治工程等。区域性的水务工程，则按照“谁受益，谁负担"的原则，由受益地区和部门投资，分级管理，逐步形成市、区、镇分级投入机制。 3、运用政策手段，加大利用信贷资金力度 为了鼓励更多的社会资金投入城市水务行业，国家采用政策手段，如贷款贴息、长期开发性低息贷款等，使银行信贷资金向城市水源工程、供排水管网工程、污水处理厂等兼具社会效益和经济效益，具有稳定投资回报的经营性项目倾斜。 4、拓宽筹资渠道，利用资本市场发展直接融资 在资本市场直接融资有利于提高企业筹资能力，优化企业资本债务结构，除发行股票融资之外，应该大力发展水务企业债券，尤其对于没有改制的国有水务企业，债券应该成为银行贷款之外的一个新的筹资渠道。在美国、德国等发达市场经济国家，供排水管网、污水处 理厂等水务基础设施主要依靠地方政府的市政债券、水务债券或污水公共机构债券等形式筹集建设资金，我国现行政策不允许地方政府发行债券，应该积极研究通过市政或水务收益债券融资。地方水务等市政设施建设可以通过收益债券融资。美国的市政债券主要有两种形式：以发行机构的全部信用即税收收入作为担保的一般责任债券和以项目收益来偿还的收益债券，我国也曾发行过城市公用设施建设的具有收益债券性质的企业债券，当前应总结经验，推出相对规范的地方市政企业或水务企业收益债券，作为水务企业融资的主要模式。 5、推进产权制度改革，增加水务投资 城市水务市场化所依托的中国市场经济体系，其资源以及功能分属多元主体和多个层次，因此产权制度改革、产权多元化是社会资本和海外资本进入城市水务行业的桥梁，成为解决城市水务行业投资不足的主要手段。同时只有多元持股，才能真正明确股东会、董事会、 监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，有力地约束企业内部成本，提高效率。 (三)加强政府对水务市场的监管 城市水务企业生产的产品和提供的服务是人民群众生活所必须且不可替代的，具有很强的公益性质和自然垄断特性。城市水务企业的公益性和自然垄断性要求企业承担普遍服务的义务、连续服务的义务、接受监督的义务等，并且只能在经营中获取合理利润。政府主管部门必须履行对城市水务企业的监管责任，并且与一般竞争性领域比较，这种监管应该更为严格。 政府的供水行业监管主要包括以下三个方面：第一是监管供水服务质量；第二是监管价格；第三是监管供水安全，这关系到国计民生和社会稳定；第四是监管企业对国有资产的运营和管理。要达到以上四方面的有效监管，要为行业监管的建立提供系统的法律保障；要求和鼓励地方城市出台可操作性强的、符合地方经济社会特点的政策体系；建立完善相应制度，并配套相应的规范性条例文本，标准化合同文本；健全相关技术标准、管理和服务规范使其成为行业监管的重要依据和标尺。 (四)在水权配置和统一规划的前提下开放水务市场 水资源属于国家所有，是一种特殊的资源，具有明显的公益性、基础性、垄断性和外部经济性，对流域与区域水资源的统一规划、统一调度、统一管理是政府的重要职责，政府必须牢牢控制水资源的分配权、调度权、资产处置权和收益权。为明晰水权，把水资源总量控制和定额管理制度落到实处，通过水市场水权的有偿转让解决城市化与工业化进程中对水资源的需求问题，水行政主管部门进行水权初始配置，建立水市场是必须采用的有效手段。 城市是一个集中的用水系统，城市范围内的水资源不能满足城市用水要求，必须在流域或区域范围内进行水资源统一规划和配置，保障城市供水。政府制定流域或区域水资源综合规划，确定水资源配置方案和相应的工程措施，在水资源综合规划确定的水资源配置方案和城市总体规划指导下，城市人民政府水行政主管部门编制《城市供水水源规划》《城市供水规划》《城市排水规划》《城市水生态建设规划》 《城市水系综合整治规划》《城市污水处理厂建设规划》《城市中水回用规划》等专业规划。这些专业规划提出水务工程建设总体布局和分步实施方案，在政府主管部门制定的规划指导下，区分公益性项目与经营性项目，推进工程建设、运营、维护的市场化，使水务市场化健康有序地发展。 (五)改革水价形成机制，推进水务产业化、市场化进程 现存供水价格体系具有局限性，政府往往过多地注重了社会效益，忽略了利用价格杠杆调节需求和推进供水基础设施建设，使城市供水的价格机制不甚合理。为达到吸引投资和为市民提供长期优质公共服务的目的，政府必须对城市涉水行业的产品和服务制订有吸引力的价格，公开价格调整程序，实行价格听证会制度，在保证投资者通过提高生产效率和降低成本获得合理收益的同时，也要使用户在一段不太长的时期内享受到竞争和科技进步带来的实惠，最终维护用户的长远利益。因此要根据市场规律的要求，综合考虑供水企业制水成本、居民承受能力和物价指数，建立合理的城市供水水价形成机制和水价调整机制，对居民用水实行阶梯式计量水价，对非居民用水实行计划用水和定额管理，以及超计划、超定额加价方法。 污水处理费用过低是制约污水处理设施建设和正常运行的关键因素。应该加大污水处理费的征收管理力度，尽快实现所有城市开征污水处理费：已经开征污水处理费的城市，要把污水处理费的征收标准尽快提高到保本微利的水平。 (六)构建有利千水务行业市场化改革的宏观政策环境和配套改革措施 1、确立规范的城市水务市场准入与退出规则 城市水务市场的准入规则，应对投资者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才有明确的规定。城市水务市场的退出规则，应该分为强制退出和自愿退出。强制退出是对不能实现政府监管最低要求的投资者实行惩罚性处理措施。自愿退出是对经营不善或其他原因不愿经营的投资者，予以解除经营合同。确立规范的城市水务市场准入与退出规则，有利于经营者发挥自身优势，达到合理的利润回报，否则要承担责任和损失。 2、建立完善特许经营管理办法 目前水务行业特许经营的合作形式是由政府向考核合格的企业授予项目建设经营的授权书，授权企业在特定的时间，负责特定项目的经营建设；而企业向政府递交承诺书，承诺在建设经营期的义务。建设部已于2004年3月出台了《市政公用事业特许经营制度》，各地水务系统可以结合当地情况和水务工作实际，出台地方性的水务特许经营管理办法或条例。 3、建立水价调整与听证程序，建立产品与服务价格审核程序 在水价调整上，价格听证制度初步形成，水价的调整日趋规范化。2001年7月，国家计委出台了《政府价格听证暂行办法》，使水价听证有了法律依据，各地可以根据当地实际情况，建立水价调整的程序与方法。鉴于水务行业的垄断性，政府必须负责企业产品与服务价格的审核，主要是审核水务企业成本、费用的合法性与合理性及提出的调整价格要求是否合理等，需要建立规范化、标准化的产品与服务价格审核程序。 4、建立政策性损害的利益补偿机制 水务企业成为真正的企业后，应当在政府的监管下合法经营，以获取经营利润为目标，而不应再承担与企业身份不相符的职能，如向困难企业和家庭提供免费水，为城市提供免费的消防绿化水等。政府作为社会公众利益的代表，承担着政治责任，如维护社会稳定、增进社会福利、照顾弱势群体等，所以由于政策性原因造成的水务企业的损失，不应由企业承担，而应依法建立起相应的补偿机制。 5、统一内外资进入城市水务行业的待遇和政策 外资企业与国内企业，尤其是民营企业在政策上的不统一，不利于国内水务企业的发展。外资企业净资产回报率高达15%以上，而政府给予国内企业的净资产利润率仅为7%～8%；在水价制定上，国内企业的水价调整需经过严格的审批，并需由社会各界代表参加的听证会一致通过，而政府给外商承诺的回报或水价却不需通过听证会而由政府直接确定。 6、统筹考虑职工安置与国有资产保值增值 在水务企业市场化过程中，尤其是产权制度改革中，必须妥善处理职工安置问题，维护社会稳定，同时要保证国有资产的保值增值，最大限度地维护国家和公众利益。 (七)整合水务产业结构，培育跨区域的大型水务集团 城市水务的产业结构目前不能适应城市水务市场化的需要，表现在三个方面：一是产业分散、规模不足。二是缺乏能适应新的产业特征和市场需求的市场主体。三是产业链发育欠缺。传统水务企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机会。应利用投资主体的多元化变革，在传统企业改制的基础上，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合。传统水业主体的产权多元化，将从体制和机制上激活和优化传统的行业主力。有扩展实力、具有一定规模的水务企业，要充分利用当前水务行业市场化、特别是产权制度改革的机遇，通过并购、整体收购、交叉持股等多种形式，培育跨区域的大型水务集团，在竞争中做大做强。